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权威丨焦小平:中国PPP的改革和创新
2016-06-18

第一讲    焦小平:中国PPP改革的路径

财政部PPP中心副主任焦小平
一、中国PPP改革的背景
一是中国开始新一轮全面改革。2013年11月党的第十八届三中会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,对中国新一轮改革,特别是对如何实现治理体系和治理能力现代化进行了全面部署,核心精神有三条:(1)全面依法治国;(2)发挥市场在资源配置中的决定性作用;(3)改革更要突出整体性、系统性和协同性。二是中国经济进入新常态,在今后相当长的时期,供给侧结构性改革是重点。走出新常态的一项具体目标是“三去一降一补”,深层次症结在于发展模式粗放,出路在于全面深化改革,要通过体制机制创新实现发展活力释放、发展动力转换和发展模式创新,把发展的质量和效率放在更优先的位置上。三是2015年出台的《预算法》对政府融资模式进行了全面规范。今后政府融资管理:规模要有度、形式要规范、管理要透明、投资要有效。
二、中国PPP改革的逻辑PPP是一种市场化、社会化的公共产品供给管理模式,旨在通过改革创新,打破垄断,引入竞争机制,利用市场的专业和创新能力,丰富公共产品供给,提高公共服务性价比,满足人们不断增长的多样化公共服务需求。PPP是一项以供给侧结构性改革为主,需求拉动为辅的改革。PPP改革是全面深化改革的一部分,可以说是全面改革的一个前奏,充分体现了依法治国、发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的核心精神。中国是一个转型中的国家,如果不首先在体制机制进行变革,项目层面的改革就会转不动、理不顺。所以,在我国当前发展阶段,PPP改革就是一次体制机制的变革。主要从三个层面去理解:一是在宏观层面,它是政府转变职能、国家治理现代化改革的一部分;二是在中观层面,它是一次体制机制创新。牵引推动行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革;三是在微观层面,它追求物有所值的管理目标。强调政府与社会资本平等合作、风险与收益匹配、全生命周期管理、按绩效付费和公开透明等。自2013年底全面推进PPP改革以来,中国PPP市场焕然一新,无论是在规模和质量上都得到全面提升。核心原因是改革释放了活力,竞争提高了效率,让市场在公共资源的配置中发挥了更大作用。从技术而言,我们借鉴了国际PPP发展成功实践经验,从交易机制上对PPP市场进行了扩围,在原来单一的使用者付费基础上,增加了混合付费和政府付费两种新机制,把政府预算管理与政府在项目合同中支付承诺进行了衔接,使社会资本更有信心与政府开展长期投资合作,稳定了市场预期。前段时间,我到云南大理对洱海水环境治理PPP项目进行了调研。大理市在“十二五”期间环境投资总额是20多亿,但洱海第一期治理项目规划投资就要35亿多,仅从融资这个角度,如果只靠政府的力量,治理好洱海几乎是一个不可能完成的任务。但是通过引入PPP模式,利用市场竞争的力量,政府通过整合现有资源,每年仅需额外增加6,250万元的支出,就使这个国内一流的综合环境治理项目落地、开工了。这个案例充分证明了只有改革,只有创新,只有充分利用市场和政府两种资源,我们才能真正实现又好又快的转型升级发展。
三、中国PPP改革的路径(一)PPP改革最终目标就是要建立一个统一、规范、透明、高效的PPP大市场。“统一”就是要打破篱笆经济,打破地区分割,地方市场要真正开放。“规范”就是要建立统一的市场规则和标准。“透明”就是要把项目管理的识别、开发、采购、执行、移交的各阶段全过程透明公开。“高效”就是要让市场在优化公共服务资源配置中发挥更大作用,政府精力应更多放在法规标准制定、市场监管、营商环境优化和绩效管理上,有限政府才能实现高效政府。(二)近阶段PPP改革工作重点是构建制度体系、建设组织框架和发挥示范项目引领作用。1. 构建制度体系主要从法律、政策和操作规则标准三个层面进行。特别是要加强法制建设和操作规则标准方面的短板建设,PPP改革的一切行动都要做到依法行政;其次就是要使颁布的制度规则标准可操作、可执行。2.建设组织框架的核心是转变政府职能、放管结合、优化服务。政府该放给社会的、放给市场的必须要放足,政府该管好的必须要管好、管严。要充分发挥社会第三方专业机构的能力,提高项目管理的科学性,要让专业的人做专业的事。要培养社会资本的社会责任意识和公众的参与意识。3. PPP改革是一项综合性系统性工程,要规范稳步推进,不能冒进。在2014—2016年间,PPP改革主要采取示范项目引领推进方式,通过示范项目达到就近教育、就近培训和探索总结的目的,摸索出一条可放大、可复制、可推广的改革模式。2014年,财政部推出第一批示范项目,当时挑选30个示范项目都非常困难,后来还有4个项目被调出。这批项目仅覆盖了5个行业、15个省、总投资1,538亿元。经过一年的教育、培训、推广,社会各界对PPP有了更全面的认识,2015年财政部推出第二批项目时,地方上报的备选项目无论是数量还是质量都有大幅度提高,最后中选项目有206个,覆盖13个行业,总投资8,126亿元。这两批示范项目有四个特点:一是,社会资本的偏好主要在交通、市政和环境保护领域,这与当前我国城镇化进程和绿色发展理念完全吻合;二是,两批示范项目基本上覆盖了所有省市(自治区);三是,社会类基础设施项目的比重大幅提高,总占比超过10%;四是,绿色低碳基础设施项目增加很快,占比超过60%,说明地方政府已充分意识到我们的发展必须是绿色的、可持续的。(三)用“互联网+”技术管理PPP项目。PPP是政府、社会资本和社会公众三者之间的一种互动参与、合作管理模式,我们的管理理念、手段和工具必须要创新。财政部PPP中心作为全国性PPP管理执行机构,采用“互联网+”管理技术建立了全国PPP综合信息平台,充分利用大数据互动管理方式,努力实现线上信息统计分享、动态跟踪管理、促进商业交易三大目标。截至今年3月底,录入信息平台的项目有7,721个,总投资8.8万亿元。这些项目主要有三个特点:一是从付费机制看,采用混合付费和政府付费的项目比例达到63%,使用者付费下降到37%;二是从投资结构看,目前城建领域项目份额越来越大,比如新型城镇化、地下管廊、海绵城市、环境工程等;三是综合环境生态治理项目大幅度上升,把污水、供水、环境治理、生态治理等整合在一个项目内,更加强调整体系统优化。我们非常高兴地看到五大发展理念在PPP示范项目中得到了具体执行,切身感受到各级政府治理理念和管理方式发生的变化。PPP改革在当今的中国是一种创新的发展理念、创新的发展路径、创新的发展模式,需要我们持之以恒地努力做好。
第二讲    焦小平:PPP是新一轮体制创新
财政部PPP中心副主任焦小平
    非常荣幸参加第十五届中国经济论坛,我发言题目是创新与PPP。我想“创新”这个词在技术方面容易引起注意,就像Iphone,Iphone的出现给我们带来新的生活形态,也带来一种新的经济业态。对制度创新大家可能关注得少,但制度创新恰恰是所有创新的基础和保障。今天和大家分享如何在公共产品服务领域通过创新、通过市场来增加、改善和提高我们公共产品的供给和效率。    今天主要和大家分享三方面信息,第一,2014年以来按照党中央、国务院的部署,PPP被赋予新的内涵。第二,财政部在近两年统筹PPP工作的进展情况。第三,对我们两年PPP发展形势做一个简单的归纳和展望。
1、PPP改革背景     自上世纪80年代改革开放以来,中国经过30年高速经济发展,创造了举世瞩目的“中国奇迹”,成为世界第二大经济体。在高速发展的背后,粗放发展模式带来的挑战也逐步显现出来,比如当前经济发展的新常态。新常态表象为三期叠加,深层次是结构问题、效率问题和动力问题。在新的历史发展阶段,如何把中国经济带入中高端,跃过中等收入陷阱,实现民族伟大复兴的中国梦,我们还面临诸多挑战。    十八届三中全会通过的《全面深化改革决定》回答了刚才我提出的问题,为中国未来发展进行了战略性设计。如何理解国家治理能力和治理体系现代化,《全面深化改革决定》两大核心要素对此做出了具体解读,一是依法治国,第二是发挥市场在资源配置的决定性作用。没有依法治国,就解决不了公平竞争、平等竞争问题;不发挥市场配置资源决定性作用,就解决不了效率问题。传统以政府为主推动的发展模式,在边际效用递减情况下,需要焕发新的活力,寻找新的动力。    在未来相当长时期,谁是中国经济发展的主流推动力?我想至少有个:第一,城镇化;第二,公共产品。如何用好两大推动力,创新转换动力是关键。要通过体制机制创新,让市场的活力和效率发挥出来。新《预算法》的实施要求政府传统融资平转型,也就是说,要把政府信用与项目商业信用进行严格隔离管理。但是,新《预算法》出台并不是说不要发展了,不实行积极财政政策了,而是要求我们用更加规范可持续的财政政策推动新一轮经济发展。PPP就是新渠道之一。在中国新一轮改革中,PPP是一种以供给侧改革为主、需求拉动为辅的体制机制创新。
2、PPP新内涵    PPP对中国不是一个新鲜的事,上世纪90年代开始,EPC、BT、BOT在我国电力、水务和高速公路开始应用,为基础设施提升作出了重大贡献。但过去主要是把PPP作为政府一种市场化融资手段来对待。十八届三中全会后我国开始第一轮全面深化改革。如何在公共产品服务领域,实现国家治理体系和治理能力的现代化,我们需要牢牢抓住《全面深化改革决定》两个核心。按照党中央国务院的部署,由财政部统筹推进PPP工作,在公共产品和服务领域创新市场化供给管理模式,PPP在新的历史发展阶段被赋予新的内涵。《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)对PPP进行了定义。新内涵主要包括三大核心要素:第一,竞争。要通过公开公平竞争方式选择社会资本人。第二,政府与社会资本是平等合作关系。第三,政府与社会资本之间权利与义务如何分配?社会资本没有任何免费提供公共产品服务的义务,政府通过向社会资本购买服务的形式,向老百姓提供价格性能比更好的公共产品和服务。所以,2014年以后,如果还说PPP仅仅是一种融资手段,这就是一种不全面和正确的理解。
3、PPP是一次体制机制变革     主要从三个层面理解。        第一,宏观层面,它是国家治理治理体系和治理能力现代化的一次提升。        第二,中观层面,PPP模式必须落地到一个个具体项目,它就像一个皮影,其背后三条线是决定其能否活动的关键,即行政改革、财政体制改革、投融资体制改革。不进行行政体制改革,社会资本进入难、合作难等问题就解决不了;没有财政体制改革,不把项目付费机制与预算管理相衔接,社会资本合理投资收益如何在机制上得到保证;投融资体制不改革,市场能做的政府依然自投自建,市场挤出效应就不可避免。在过去30年,投资是经济增长第一大推动力,但投资效率问题依然没有得到很好解决。        第三,微观层面,PPP是公共产品和服务供给管理方式的一个创新。主要表现为:1、通过市场竞争方式提供通过公共产品服务。2,在市场与政府之间合理分配风险,把风险和收益挂钩。3,强调供应链整体优化、长期优化,即全生命周期管理。4、实行公开透明管理,让老百姓有知情权、参与权和监督权。5、能够提高率,即物有所值。对政府来说,就是少花钱、多办事、办好事。
4、PPP开展的领域    PPP到底可以在哪些领域推广?按照现代市场经济标准,经济发展领域化分为市场竞争领域和公共产品领域。在竞争领域完全由市场配置资源。在准公共领域,一部分资源可以通过市场配置,这部分完全可以推行PPP,另一部分,比如政府管理领域可不可以搞PPP?比如财政部门,政府预算等核心业务绝对不可以请会计事务所来编制;但机关后勤辅助性服务就可以,比如招待所等。
5、PPP商业运作方式    PPP是一种公共产品服务市场化供给方式,也是一种商业模式,有很多具体业态。根据市场化程度不同,小到购买服务、委托经营,中到一个项目的BOT或特许经营,大到一个区域综合开发经营,苏州新加坡工业园就是一个综合类开发项目。高新工业园区就可以采用PPP模式,在政府规划下由社会资本建设和运营。最后还有一种完全市场化供给方式,比如我国移动通信服务就是完全市场化供给。
6、我国PPP发展阶段划分   自上世纪八十年代末以来,EPC、BT、BOT等形式已开始应用,主要用于解决政府市场融资,称之为PPP1.0版。从2014年开始,按照党中央国务院部署由财政部统筹推进新一轮PPP改革,被赋予新内涵,称之为PPP2.0版。两个版本共同点是都具有融资功能,而且2.0版的杠杆率要更大。不同点是:第一,从功能来看,1.0版主要关注融资问题;2.0版强调从建设到运营服务的全生命周期整体优化;第二,从合作期限看,1.0版合作期限短,一般3-5年;2.0版要求最短十年以上。第三,从社会资本选择方式上,1.0版的竞争不充分;2.0版要求充分竞争,反对所有制和区域歧视。第四,在透明度上,1.0版透明度不高;2.0版要求在项目识别、准备、采购、执行等阶段都要公开透明,凡是不涉及国家机密和商业核心秘密的信息都要向社会披露。第五,在PPP法律救济上,1.0版以特许经营为主,适用于行政法;而2.0版坚持民商法和行政法并重。
7、PPP已经成为国家的发展战略    李克强总理在2014年有7次批示和部署,2015年有13次。    新一轮PPP改革顶层设计立足于实现公众、社会资本和政府三方利益共赢,主要是从制度建设、机构建设和示范项目等三大方面展开,追求物有所值价值目标。      第一、制度建设    目前已初步搭建成从法律、政策到指南、合同、标准的三层制度体系。1,在法律层面,已实施的有《预算法》、《政府采购法》等,在研究中的有《PPP法》和《特许经营法》。总之,一切皆要有法可依。2,在政策层面,国务院及财政部等部委发布了一系列文件规定,比如,《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)。3,在操作层面,财政发布了《PPP操作指南》、《财政承受能力论证指引》、《PPP项目合同指南》等一系列操作性规定和标准,明确了路线图、操作程序及执行标准等。对市场来说,PPP是一种商业模式,商业模式只有标准化方可大规模推广。合同管理是PPP制度的基石,标准化合同管理是国际最佳实践路径,但我国还处在新兴市场阶段,在法制体系、机构能力、市场成熟度等方面还有很大差距,当前阶段发布《合同指南》指导双方谈判商定合同较为现实,优秀合同案例分享也很重要;第二步分行业推行标准化合同。标准体系建设非常重要,无论是项目识别、项目产出、绩效付费,都需要有一套明晰的标准体系保证项目质量。     第二,机构建设    主要从四个方面进行。    首先,PPP改革是供给侧改革,需要政府简政放权,优化服务。    其次,PPP是长周期、跨度大、投资大、参与人多,需要专业机构统筹指导,英国、法国、加拿大、澳大利亚等都有专门政府机构,去年中编办批准财政部成立PPP中心。目前从中央到各省都成立PPP管理机构,一些PPP开展活跃地市也成立了PPP管理机构。    第三,PPP专业技术性强,仅靠政府自身机构能力是不够的,必须要发挥律师、会计师、工程师和咨询机构的专业能力。政府要学会用PPP方式做好PPP工作。    第四,要提示社会资本责任意识。PPP项目关系广大老百姓民生福祉,不是一般普通的商业项目。比如,一个供水厂涉及几十万市民日常生活,不可以随便关停。   第三,示范项目    PPP是一项综合性改革,在实践上不能搞一窝蜂、大跃进,要积极规范推进。财政部计划在2014-2016年每年推出一批示范项目,通过示范项目达到宣传、培训、引导作用,探索总结可复制、可推广模式。    2014年筛选第一批示范项目时,地方对什么是PPP?PPP有哪些核心因素?谁能代表政府等一些基本要求,认识了解不够,当时选取30个示范项目都困难,今年对第一批示范项目督导后,有3个项目因不满足要求而被调出。第一批30个示范项目总投资约1,800亿,覆盖15个省,涉及交通、市政工程、环境保护、医疗、体育等5个领域。    2015年筛选第二批示范项目时,将项目按行业由专家封闭背靠背打分,只有达到及格线以上的才可列入示范项目。今年项目质量明显提升,而且行业分布更多元化。第二批示范项目基本覆盖所有省市;拓展到片区开发、体育、养老、保障性安居工程等13个行业,社会类基础设施项目比重达到12%;使用者付费与政府付费和可行性缺口补助项目平分秋色,将来后两种付费比重还会上升;绿色低碳基础设施比例达到50%,这是一个好信号,在新型城镇化中绿色低碳基础设施必须放在优先发展位置。    从两批示范项目汇总数据来看,交通类项目比例最高,其中城市轻轨项目最多;排名第二的是市政工程项目;第三是环境保护项目;第四类是综合片区开发项目,随着地方融资平台转型,如何找到新的老城改造、新城开发模式非常迫切,在法治框架下,在政府引导下,应鼓励社会资本参与城市的建设、维护和运营。    截止目前,PPP改革进展总体形势是:
    第一,经过二年培育和推广,PPP已经成为各地稳增长、调结构、促改革、惠民生的一个重要抓手。根据财政部PPP信息平台统计,地方推荐PPP项目计划投资额为5.6万亿;发改委的PPP推介项目有3.4万亿;一个研究机构说有10万亿PPP招商项目。从项目计划投资量看,PPP可以说是呈星火燎原之势。    第二,PPP已经覆盖大多数行业,绿色低碳基础设施比例高。在城镇化进程中不优先发展绿色基础设施,我们的生活质量就要打折扣,比如雾霾问题。    第三,市场扩围之后,混合付费和政府付费项目会越来越多。    第四,中央部门和地方加大对PPP市场环境优化的支持力度。比如,财政部设立了1800亿PPP基金,山东省PPP基金也有800亿;地方纷纷出台奖补政策;土地、税收、融资等政策完善衔接工作也在进行。    第五,中央和地方示范项目的标杆示范引导作用逐步显现。    第六,目前也存在一些不规范的PPP项目,甚至一些伪PPP项目,把PPP当作变相融资平台用的情况也存在。这主要是因为一些地方认识不到位,监督管理措施跟不上。    PPP改革最终目标是建立一个科学的、统一的、规范的、透明的PPP大市场。PPP是一种创新,也是一种改革,如果理念、文化跟不上,改革就会步履蹒跚。要倡导法治、市场、合作PPP文化。第一,政府、市场主体、社会公众的行为必须在法治框架下规范。第二,要发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府引导作用。第三,我们要实现政府、社会资本和公众的共赢,通过协调发展、共享发展,实现PPP改革的远大目标。

                                                    来源:财政部PPP中心作者:焦小平(财政部PPP中心副主任)






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